广西设区的市立法调研报告

谢尚果  宋才发

北京11月29日电  习近平总书记在党的十九大报告中指出：中国特色社会主义已经进入新时代，新时代中国特色社会主义法治思想体系已经形成。全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。为贯彻落实新时代全面依法治国要求，由中共广西区党委政法委、广西民族大学牵头，广西民族大学校长谢尚果教授、特聘教授宋才发带领调研组，于2020年8—10月赴广西防城港市、贵港市、贺州市等地，就广西设区市的立法工作展开调研。

一、广西设区的市立法现状及主要经验

（一）设区的市立法基本状况

设区的市立法稳步推进。2015年3月十二届全国人大三次会议修改《中华人民共和国立法法》（以下简称“《立法法》”），赋予所有设区的市立法权。2018年3月“宪法修正案”第47条，专门增加了设区的市制定地方性法规的规定，进一步明确了设区的市立法权的宪法地位。广西区人大常委会高度重视此项工作，积极谋划、成立专门机构、配备工作人员、有序推进地方立法，广西设区的市分两个批次先后启动行使立法权。柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林六个市，自2015年8月1日起开始行使立法权；防城港、贵港、百色、贺州、河池、来宾、崇左七个市自2016年1月1日起开始行使立法权。几年来，广西设区的市立法取得较大成绩，为推进整个广西法治建设提供了有力保障。

设区的市立法数量逐年增加。截止2020年7月31日，广西设区的市共有地方立法87项，立法形式包括制定、修改、废止、暂停执行等，设区的市立法工作取得了实质性成效。其中，南宁市立法27项，柳州市立法4项，桂林市立法4项，梧州市立法4项，北海市立法7项，钦州市立法5项，玉林市立法6项，防城港市立法5项，贵港市立法4项，百色市立法6项，贺州市立法4项，河池市立法4项，来宾市立法4项，崇左市立法3项。

设区的市规范立法程序以保证立法质量。广西14个设区的市（含自治区首府城市南宁市）除制定了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面的实体性地方性法规以外，先后根据《立法法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广西壮族自治区立法条例》的规定要求，制定了各自的地方《立法条例》，规范了本地立法程序，以促进立法质量提升。譬如，《崇左市立法条例》对崇左市的立法权限、立法准备、市人大及其常委会立法程序等方面做出了具体规定，为实现崇左市科学立法、民主立法，提高立法质量和推动崇左市法治建设提供了制度保障。

（二）坚持党对设区的市立法的全面领导

坚持党对立法工作的领导是地方立法的基本原则。一方面，广西各设区的市党委高度重视人大立法工作，把地方性法规建设作为重要工作来抓。另一方面，设区的市人大在市委领导下，围绕市委的中心工作编制立法规划和立法计划，及时向市委常委会汇报立法工作进展，把坚持党的领导贯穿于立法工作始终，确保人大工作正确的政治方向。同时，人大常委会党组在立法工作中充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用。譬如，防城港市委党委和人大在年初就多次以“本年度立法计划”交换意见。贺州市紧扣“东融战略”提升贺州经济发展面貌需要，围绕打造贺州市“千亿元”产业中心工作展开地方立法，与党委、政府与人大几大班子的通力协作是分不开的。

（三）逐步形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局

广西设区的市努力做到立良善之法，立管用之法，立人民群众需要之法，初步形成了立法规划计划、立法任务、重大问题由市委审定决议；选题立项、组织协调、牵头起草、审议把关由人大主导；调研论证、草案拟定、配套支持依托政府；市政协、人民群众、高等院校、专家学者等共同参与的立法工作格局。譬如，河池市人大在市委统一领导下，坚持法律规定的立法原则和立法程序，同时积极与广西民族大学合作签订合作协议，充分发挥高校科研团队在设区的市立法中的智库作用。

（四）坚持以地方实际问题为导向

广西设区的市立法坚持以问题为导向，直击本地经济社会发展中的“难点”“痛点”，为解决本地经济社会发展的“盲点”“堵点”做出积极贡献。设区的市的地方立法机关通过自主立法活动，着力解决本地经济社会文化发展进程中的实际问题，具有较高的针对性和适用性。譬如，为解决防城港市公共汽车客运管理存在的实际问题，防城港市制定了《公共汽车客运管理条例》，为加强和改进公共汽车客运管理提供了坚实的法制保障。为保证安全生产监管水平、提升空气质量、保障人民生命财产安全，营造文明、和谐、生态、宜居的城市环境，贵港市制定了《烟花爆竹燃放管理条例》。贺州市《贺州市黄姚古镇保护条例》，是广西第一部有关古镇古村落保护的地方性法规。该条例为规范管理黄姚古镇的建筑景观、环境卫生和旅游秩序提供了有利的依据，为当地经济社会发展作了重要贡献。同时，贺州市将立法着力点布局于关切当地百姓民生的农贸市场、停车场建设管理、环境质量等问题上，为发展经济添力减阻。截止2020年9月30日，该市城市环境空气质量优良的天数比率为98.5%，在全区14个设区市中排名第四。

二、广西设区的市立法存在的主要问题

（一）设区的市立法权限需进一步明晰

设区的市人大与其常委会之间的立法权限划分不明确。广西设区的市人大与其常委会都有制定地方性法规的权力，但是从地方立法的实际情况来看，除极少数涉及人民代表大会职权范围的立法事项外，地方人民代表大会很少专门审议通过地方性法规，可以说人大常委会不适当地代行了部分地方人大的权力。设区的市人大与政府的关系把握不准。个别地方人大常委会行使立法权较依赖政府。设区的市人大及其常委会应当独立自主地行使法律赋予的立法权限，竭尽全力地服务于设区的市管辖范围内的地方事务。

（二）设区的市立法特色有待进一步提升

立法特色是设区的市立法的生命之所在。设区的市人大应当深入了解地方经济社会发展的立法需求，在不违背上位法精神和原则的前提下，因地制宜地制定地方性法规。广西新获得立法权的设区的市由于缺少立法经验，在立法中照抄照搬上位法或区外设区的市法律规范，片面追求“大而全”的现象比较突出，真正能够体现地方特色的条款比较少。立法中不同程度地呈现出“贪大求全”和立法“政绩化”倾向，忽略了设区的市立法的地方特色。主要表现为：一是盲目追求立法数量；二是盲目炫耀立法政绩；三是盲目照抄上位法；四是有意在立法中挟带“私货”。

（三）设区的市立法队伍建设需进一步加强

广西设区的市在立法人员配备和队伍建设方面仍然存在一些问题。一是立法工作人员配备不到位。立法工作人员编制配备不到位，立法机构工作人员较少。二是专门的法律人才匮乏。现有工作人员在法治思维、专业背景、法学理论功底等方面存在欠缺，通过系统法学训练的人员较少。三是立法经验不足。在现有立法工作人员中，少有从事地方立法工作的经历，立法实践工作经验不能满足专业立法工作需要。四是立法工作人员对地方立法重视程度不够。有些地方立法机关把立法具体工作交由执法部门完成，不适当的形成了“地方部门立法模式”，导致地方立法人员站位不高、立法质量偏低。

（四）设区的市立法评估机制需进一步健全

广西设区的市在立法中严格遵守立法程序。从项目立项到法案起草、再到审议通过、报批等，都能够严格按照《立法法》相关规定进行。但是，目前设区的市还没有建立起科学完善的立法评估机制，对地方性法规出台以后的科学性、合理性、可操作性、立法质量以及实施效果缺少立法监督反馈。新获得地方立法权的设区的市，有的立法项目是由政府部门决定和提出的，大多数设区的市由政府部门牵头起草法规草案，由法制部门审查把关，提交到市人大讨论的法规草案，大多比较粗糙、质量偏低。因而一些法规草案在人大审议过程中，需要做大幅度的修改完善，不但增加了立法难度，而且立法质量不高。

三、完善广西设区的市地方立法工作的对策建议

（一）树立与行使设区的市立法权相适应的思维方式

设区的市人大充分认识到地方立法权应当顺应全面深化改革开放、党和国家工作重心下移的大趋势。设区的市的立法机关和政府，伴随立法思维而产生的自治功能，一方面体现在强化政治责任担当和职能转变上；另一方面迫使地方立法必须以处置地方事务为宗旨，以维护本地居民利益为中心。

设区的市立法机关和立法人员必须具备法治思维底线。熟悉地方立法工作流程和基本要求，掌握地方立法的相关知识及技能技巧，准确把握设区的市的地方立法权限范围、权力内涵、权力行使边界和应当担当的责任边界，致力于推动立法机构、立法体制机制优化，科学合理制定立法机关职责及立法工作流程，使依法立法、科学立法和民主立法有一个规范的支撑平台。

正视设区的市人大常委会与同级政府和自治区立法机关的权力划分。设区的市人大除了需要积极审慎地行使地方立法权之外，还应当妥善处置好与其常委会、同级政府、自治区人大常委会之间立法权限的划分问题。各个机关应当在各自领域内坚持以人民为中心的原则，各司其职、各负其责，做好自己分内的事情。上位法立法机关应当允许下位法立法机关创新性制定地方性法规，为自治区层面乃至国家立法积累先行先试的地方立法经验。

（二）突出设区的市立法的特色

高度重视立法调研工作。立法者要拓宽立法工作思路，加强立法前和立法中调研，强化对立法数据的收集整理。要建立必要的法规条文说明机制，把法条背后的各种数据以及对数据的评估整理成立法资料，提供给参与审议批准的自治区人大代表和常委会成员参阅。只有做好充分的立法调研工作，才能制定出符合地方实际，突出地方特色的地方性法规。

避免立法贪大求全。设区的市立法是为了解决本行政区域内特有的实际问题。立法工作应当本着通俗易懂、易于操作的思路进行，应当避免法规条款相对抽象和宜粗不宜细的惯性思维，切勿贪大求全、面面俱到，硬把地方性法规制定成“全国通用版本”。

不断满足本地公众的利益诉求。设区的市立法，没有多样化的地方治理资源储备，就难于产生富有地方特色的地方性法规，地方立法的针对性和地方特色，最终要落实到给当地人民群众带来更多、更好的利益和实惠上。只有获得充分的公众参与程度，才有利于输送好的“居民偏好”，促进地方立法更符合本地居民的实际情况，有利于保护本地公众的切身利益。

妥善处理地方法规与民间法的关系。在广西自治区民间法仍然具有强大的生命力，尤其是在乡村社会治理中，仍然发挥着极为重要的作用。设区的市的地方立法活动，必须善于运用新的立法技术，妥善处理好法规创制与吸收的关系，充分认识到设区的市立法多是在民间法基础之上的创制活动，设区的市立法的地方优势和地方特色也多体现在这里。

（三）注重运用立法技术手段

法条要相对独立完整。对于设区的市的地方性法规而言，一个法规条文只能规定一个具体的法规内容，技术规范要求对法规条款内容的表述，做到准确无误、避免同义反复。

立法形式务求多样性。制定地方性法规不必拘泥于使用“条例”做名称，在立法形式上应当活泼多样，更多地、更灵活地采用“决定”“决议”等方式。立法口径小，不一定就不好，抑或没有权威性，它有可能成为设区的市地方立法工作的新亮点。

法规文本中的任何一个数字，都必须经过精确地推敲和量化检验，使用数字必须准确规范，以达到促使国家和地方法律规范的表述形式更趋完善，法规文件内容和形式的表达更趋合理化、科学化，通过提高立法技术水平达到提升地方立法水平的目的。

（四）加强立法人员队伍建设培养

增加立法工作人员配备。各市编委、编办要从全面推进法治社会建设的高度，认真对待地方立法机构工作人员配备问题，充分考虑地方立法需求带来的立法工作量，适当增加立法机构编制配备。

招揽具有法学专业背景和立法实践经验的人员充实立法队伍。从律师、法学专家中公开选拔立法工作者，推动优化候选人专业结构、职业背景；加强对立法工作人员的系统法学专业训练和对外交流学习，这样有利于提高广西设区的市地方立法工作者的专业素质和实践能力，为实现科学立法提供人才支撑。譬如，加强与高校的合作，设立立法人才培养点，定期对立法人员开设具有针对性、实用性的立法技能培训等。

建立和完善委托第三方制度。第三方作为一个整体，能够参与立法的各种优质人员很多，应当充分运用地方智库资源，改进专家咨询工作方式、拓展专家参与深度，充分发挥入库专家、高校科研团队在立法中的作用，弥补立法机构专业性人力资源不足。

（五）完善公众参与立法机制

提高公众参与立法积极性。对于设区的市立法而言，民主立法的形式亟待进一步拓展加宽，社会公众参与立法的程度亟待进一步提升。要在全社会营造法治氛围，引导公众把立法看作是与每个公民都息息相关的重要事情，努力营造民主法治氛围，促进公众积极参与地方立法。

拓宽公众参与立法渠道。在“十四五规划”期间，必须健全和落实民主开放包容的立法工作机制，无论是在立法进行中、立法出台前的调研中，还是在法规制定后的评估阶段，畅通多种立法诉求表达和反映渠道，着力提高立法的精准性和有效性。

建立公众参与立法奖励机制。从财政经费保障和社会支持等方面对积极参与地方立法活动且贡献较大的公众给予精神奖励和适当的经济奖励，引导和提高公众参与地方立法的主动性和积极性。

（六）健全立法规范体系评估机制

遵循设区的市立法规范体系的基本原则。设区的市立法评估既要遵循合宪性原则、合法性原则、合理性原则、客观性原则，还要遵循公开性、专业性、和参与性等具体原则。

科学设计设区的市立法规范体系评估标准。一是立法选择规范化评估标准，包括公开征集立法项目制度的完善性，立法项目论证的充分性。二是立法内容规范化评估标准，包括立法符合价值合法性，与上位法的衔接性，协调性，可操作性，可持续发展性以及与当地经济社会发展的适应性。三是立法程序规范化的评价标准，包括立法程序的合法性、合理性以及统一性。四是立法技术规范化的评价标准，包括立法名称统一规范，体例与结构规范严谨，语言简洁、准确、科学和统一。五是立法后续程序规范化评估标准，包括法律解释规范化，立法后续评估启动程序规范化，立法总体评价规范化。

强化自治区人大常委会对设区的市立法的备案审查制度。自治区人大常委会严把审议关和批准权，就是从整体上对设区的市立法规范体系的一次综合性评估。备案审查制度是保障法制统一的一种行之有效的审查制度和评估机制，它是从维护法律效力体系的角度展开审查评估，完全不同于司法审查的消极性审查模式。它带有监督性质的同意权因素，设区的市立法机关必须强化和完善这方面的工作。

2020年11月，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，明确了要坚持全面推进科学立法的要求。设区的市地方立法是国家立法体系的重要组成部分。在 2020 年脱贫收官、全面建成小康社会与乡村振兴实现对接的历史交汇点上，中共中央、国务院及时颁布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制》《关于新时代推进西部大开发形成新格局》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制》三个重要指导意见，广西设区的市要以这三个重要指导意见为契机，把握历史机遇，尽快完善立法中存在的问题，不断提高立法质量，为“建设壮美广西、共圆复兴梦想”提供法治保障。

调研报告执笔人：谢尚果（广西民族大学校长、教授、博士生导师）、宋才发（中央民族大学二级教授、广西民族大学杰出人才引进教授）、马训祥（自治区政法委理论研究室主任）、蒋鸣湄（广西民族大学法学院副教授）、王颖慧（广西民族大学党委组织部副部长）、彭振（广西民族大学法学院副教授）、黄婕（广西民族大学法学院讲师、博士）、秦莉佳（广西民族大学法学院讲师）、兰晓峰（广西民族大学校长办公室科长）、刘洪源（广西民族大学法学院博士生）、全莉萍（广西民族大学法学院博士生）