广西壮族自治区党委政法委、广西民族大学联合承担的“广西政法委2020年立项课题”《广西设区的市立法问题研究》继完成广西防城港市、贵港市等地调研任务后，现正在广西、广东和湖南三省交界处的贺州市开展进一步的调研工作。10月23日，调研组在中央民族大学二级教授、广西民族大学杰出人才引进教授宋才发的带领下，在贺州市人大常委会会议室召开了座谈会。会议由该市政法委副书记邹朗平主持，市人大常委会副主任陈冀明对贺州市地方立法成就、经验与面临的问题作了介绍，市人大法制监察司法委员会、市人大常委会法工委、市司法局、市文旅局、市城管局等部门，以及贺州学院、黄姚古镇旅游文化产业区管委会、桂东律师事务所等单位相关负责人参加了会议，共同以贺州为例就“如何用好民族地方设区市立法权服务本市发展”这一问题进行了讨论，普遍感到许多问题需要开拓思路、勇于探索予以解决。

一、贺州立法五年的成就

贺州市原为贺州地区2002年撤区设市。贺州市自古就是“三省通衢”，是现在大西南连接粤港澳的重要通道。贺州汇聚了汉、瑶、壮、苗、侗、回、满等个多个民族，不仅青山秀水，还有着十分深厚的历史文化积淀。贺州的铁、碳酸钙、稀土、铝锌等矿产资源丰富，尤其大理石已探明储量多达15亿立方米；农业物产丰富，品质优秀，拥有富川脐橙、英家大头菜地理标志产品，蔬菜、大米等农产品主要供应粤港澳。矿业、文化旅游业和农业是该市支柱性产业。

贺州市2016年才开始依法行使地方立法权。5年里坚持以问题为导向，先后制定实施了4部地方性法规，涉及地方立法程序、城市建设与管理以及历史文化保护等。其中，2017年的《贺州市黄姚古镇保护条例》是广西第一部有关古镇古村落保护的地方性法规。该条例为规范管理黄姚古镇的建筑景观、环境卫生和旅游秩序提供了有利的依据，为当地经济社会发展作了重要贡献。

贺州进行地方立法的重要经验在于党委、政府与人大几大班子的通力协作。立法紧扣“东融战略”提升贺州经济发展面貌需要，围绕打造贺州市“千亿元”产业的中心工作展开，将立法着力点布局于关切当地百姓民生的农贸市场、停车场建设管理等问题上，为发展经济添力减阻。此外，贺州在立法方式上，勇于创新组织协作机制，变政府部门、人大有关专委会和法制委、法工委各管一段的“接力赛跑”为各方参与的“长跑”，调动社会力量共同参与调研、起草等立法活动，保证了立法的合法性、科学性和民主性。

二、要想富，先修路

尽管贺州积极努力利用自身历史文化与自然资源禀赋谋发展，但是三省交界、位置相对偏远、交通不便仍是制约当地发展的重要因素。

座谈会上市人大副主任陈冀明首先谈及了贺州在现有国家制度政策体制下难以发挥自身区位优势的困惑。贺州市近年对接领省发达地区，积极推进与粤港澳沿海地区的产业配套合作，经济发展速度迅猛，但是货运不畅很成问题。因为向东有矿产和农产品频繁运出，2018年全市货运量达5600万吨，然而其中只有7%能够走铁路，大量靠省际间公路运输，而且还主要依靠二级公路出境到梧州，再到广州，再出海，颇费周折。不仅造成本市特定路段长期拥睹，关键在于由于运输效率低、成本高，严重影响了贺州许多城乡发展机会，急需在已经解决客运的基础上在贺州至广东肇庆之间打通一条货运铁路，以普遍降低运输成本，提升运输效率。尽管此条线路的开通也是广东方面所期待的，但是贺州市想尽了上下左右的办法仍然没能得到解决。贺州市博物馆馆长胡庆生介绍说，贺州曾是海上丝绸之路上的商贸重镇，在历史上连接南北岭南文化与中原文化的“潇贺古道”重要路段所在，在宋朝以前发达程度均一直居广西前三位，但目前经济发展水平处于广西靠后位置，值得反思。与会的同志们也认为，无论是促进经济发展，还是社会文化建设方面，设区的市立法权既使结合行政权，在争取上级支持、跨地域合作和可采用的调动社会力量解决“卡脖子”的地方发展问题上能发挥作用的空间也都十分有限。

三、对民族地区设区市立法权的一个追问

贺州市是广西壮族自治区14个设区市之一，但它作为设区的市并没有有别于其它非民族自治区下辖市的特殊立法权限。贺州和其它一般的设区的市一样，只能就城乡建设与管理、历史文化保护和环境保护等方面行使对地方事务的立法权，在开发利用本土资源积极促进地方经济发展方面无法直接享受《中华人民共和国民族区域自治法》所赋予的更大自治权和对特定上位法的变通权。贺州的矿产开发利用、农产品销售和文化旅游服务的输出，都离不开对交通便利条件的依赖，问题不解决影响的将不仅是贺州一地的发展，还影响到广西、广东两省乃至整个粤港澳大湾区的利益。由此，我们不禁提出一个追问，像修建贺肇货运铁路线这么一个不能仅仅依靠民族地区自己的力量解决的问题，在自治区级自治条例始终缺位的情况下，国家难道不更应积极承担起有针对性的扶持义务吗？

贺州问题是民族地区设区市立法权上的一个代表性问题，值得进一步思考。

（参与调研的成员：宋才发、马训祥、彭振、王颖慧、黄捷、秦莉佳、全莉萍、兰晓峰、刘洪源、蒋鸣湄）

责编：路东梅