北京7月2日电  立法是执法的根本前提和基本准则，地方立法是国家法律法规体系的重要组成部分。《宪法》是国家的根本法、治国安邦的总章程。党的二十届三中全会决定强调要完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系，完善合宪性审查、备案审查制度，提高立法质量。备案审查是实施《宪法》监督的载体，《宪法》规范是备案审查的权威依据，地方法规不能与《宪法》规范相抵触。地方备案审查的根本任务是维护法制统一和公民基本权利，维护国家法制统一是开展备案审查工作的一条重要原则，备案审查是为保障公民基本权利设立的一项重要制度，要完善备案审查的行政处罚和刑事处罚衔接机制，坚决遏制地方趋利性执法司法行为。完善备案审查与地方立法执法相一致的举措是：深化行政执法体制改革、健全行政执法监督体制机制，健全相互衔接、相互制约的公正司法体制，地方政府纵向协同是市域社会治理的重要抓手，要推进地方执法巡视巡察监督具体化、精准化、常态化。中国人文社会科学核心期刊（扩展板）、全国高校社科精品期刊、全国地方高校名刊、湖北省优秀期刊《三峡大学学报》（人文社会科学版）2025年第4期，首篇发表宋才发教授《地方立法执法备案审查制度的宪法价值》论文。《三峡大学学报》（人文社会科学版）主编赵秀丽，副主编杨勇，论文责任编辑宋兆雪。

引用格式:宋才发.地方立法执法备案审查制度的宪法价值[J].三峡大学学报(人文社会科学版),2025(4):1-8+59.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；内蒙古财经大学特聘教授。

地方立法执法备案审查制度的宪法价值

宋才发

党的二十届三中全会决定强调要“深化立法领域改革。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系”。习近平指出，要完善《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）监督制度，积极稳妥推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设。立法是执法的根本前提和基本准则，地方立法是整个国家法律法规体系的重要组成部分。本文拟就地方立法、执法备案审查制度的宪法价值略陈管见。

一、地方立法执法备案审查制度涵义诠释

（一）备案审查是实施《宪法》监督的载体

《宪法》是国家的根本法、治国安邦的总章程，是中国共产党治国理政的根本法律依据。合宪性审查是保证立法执法与《宪法》规定相一致的机制，是《宪法》监督制度体系中的一项重要工作。2024年8月修订的《法规规章备案审查条例》规定，各级各类法规、规章自制定出台之日起30日内，由其制定机关依法报送指定的备案审查机关备案。考虑到现实制度安排和不同立法机关的不同特征，当下和未来应当实行由全国人大常委会进行“抽象审查”；由最高人民法院、最高人民检察院进行“具体审查”相互配合与协调的双轨制审查制度机制。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条规定，“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”依据这条司法解释规定，“程序合法”是人民法院判断规范性文件是否合法的一项重要标准。人民法院审查规范性文件程序是否合法的依据，包括行政规章、《规章制定程序条例》、政策性文件以及正当行政程序原则；审查范围一般限于规范性文件的主要制定程序。根据制定程序类别和违法程度的不同，人民法院审查机关依法作出规范性文件程序违法的判断和结论。《关于完善和加强备案审查制度的决定》，主体部分源自于《法规、司法解释备案审查工作办法》，为推动完善“合宪性审查”“备案审查”制度的有效实施，根据实践经验和理论探索增加了诸多新的制度设计。《关于完善和加强备案审查制度的决定》的施行，是全面贯彻实施《宪法》、全面贯彻“全过程人民民主”重大理念的一项重大举措。备案审查是《宪法》监督制度和合宪性审查制度的载体，《关于完善和加强备案审查制度的决定》开启了备案审查制度的“专项审查”，为备案审查立法的精准化进行了积极探索，丰富完善了备案审查的对象和规范，为中国特色《宪法》监督理论体系的构建夯实了基础。

被《法规、司法解释备案审查工作办法》确认的“专项审查”，是全国人大和地方人大备案审查的一种极为重要的方式。备案审查方式的开展和备案审查制度的有序运行，须臾离不开审查权作保障，即是说每一项具体的备案审查方式，本质上取决于审查机关如何行使审查权。《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》），根据备案审查制度启动的主体、条件、程序的不同，把备案审查区分为“被动审查”与“主动审查”两种具体方式。尽管作为人大备案审查实践创新方式的“专项审查”还有待进一步理论化，但要看到“专项审查”是人大监督权同立法权的联动安排，具有审查机关主动启动、审查内容围绕重点、审查对象批量处理、审查结果常导向集中清理的运行特征和优势。尤其是通过弥合审查任务与审查能力之间的张力，能够达到和实现备案审查效率和质量的双提升，推动备案审查制度服务于党和国家工作大局。

（二）《宪法》规范是备案审查的权威依据

备案审查的依据包括《宪法》和其他宪法性规范。《宪法》的规范依据聚焦于《宪法》“序言”、第一条和第五条。就其内容分析看，《宪法》“序言”最后一自然段是原则性规范依据，明确《宪法》是国家的根本法，具有最高法律效力；任何组织、团体和个人都负有维护《宪法》、尊严和保证《宪法》实施的职责和义务。《宪法》第一条第二款规定社会主义制度是我国的根本制度，包括合宪性审查制度在内的其他各项制度，都必须无条件的与根本制度、重要制度相一致。《宪法》第五条第一款既是合宪性审查追求的目标，也是构建合宪性审查机制的根据，第二款至第五款是对第一款精神内涵的进一步拓展。这里需要特别指出的是，《宪法》第三条第四款就国家结构形式进行了专门规定，指出国家结构形式是《宪法》中仅次于政体的重要内容。尽管我国已经制定《各级人民代表大会常务委员会监督法》，在选举法、行政诉讼法、信访条例等法律法规中，也有一些关于公民对国家权力机关监督的规定，但对于拥有14亿多人口的大国来说，毕竟缺少了一部专门公民对国家权力机关进行监督的法律。为此，《关于完善和加强备案审查制度的决定》郑重提出地方人大对地方性法规、地方国家机构职权行使情况，进行备案审查和合法性审查的要求。合宪性审查机制是关于《宪法》监督的制度性安排，因为任何单一的《宪法》监督主体，事实上不可能有效地完成《宪法》监督的职责和任务。我国实施的是“复合型”的备案审查机制，采取由人大常委会对国家法规、司法解释等规范性文件进行备案审查，党委系统对党内法规和规范性文件进行备案审查。《关于完善和加强备案审查制度的决定》等法规性文件规定，凡涉及党委意志的规范性文件，一律归属于党内规范性文件的审查监督范围；凡属于“党政联合发文”的规范性文件，遵循“政治标准”和“法律标准”分别进行审查。同时在党委备案审查系统和人大备案审查系统之间，建立健全程序性的衔接协调机制，用以完善以《党章》为根本的党内法规制度体系和以《宪法》为核心的国家法律规范体系。合宪性审查是《宪法》监督最重要的途径和手段，依据《宪法》第六十二条、第六十七条的规定，合宪性审查职权必须由全国人大及其常委会行使。全国人大及其常委会不仅有权对全国所有立法机关、行政机关制定的规范性文件进行合宪性审查，而且有权对各级地方政府落实和实施规范性文件的合法性及其实际效果进行监督审查。合宪性审查机关在纠正违宪规范时，并非只有“撤销”一种具体方式，实际上有多种柔和灵活的处理方式可供选择。备案审查实践中出现的“先合法性后合宪性审查”，作为“穷尽法律救济途径”的变体，本质上不适用于最高国家权力机关《宪法》监督的备案审查。未来需要按照《关于完善和加强备案审查制度的决定》的要求，把地方人大备案审查工作规范化、制度化、法律化，通过解决不同法律形式之间、不同位阶法律、法规之间效率问题与内部冲突问题，达到和实现地方法规体系内部的和谐统一。

（三）地方法规不能与《宪法》规范相抵触

要把备案审查工作上升到《宪法》层面理解和解决问题。地方法规是由具有立法权的地方立法机关，如省级人大及其常委会、设区市级人大及其常委会制定的法规，地方法规是国家法律体系的重要组成部分，但只能在其权限范围抑或地域范围内施行。对这类规范性文件进行备案审查，涉及各级各类法规、规章的备案、审查流程以及审查的具体内容，必须经过极为严格、完备的审查程序。这就需要建立分种类、多层级的备案审查制度，采取内部审查和外部审查相结合的方式，将不同的社会规范纳入不同的组织体系和层级体系之中，并根据需要进行事先审查、事中审查或事后审查。这里的“有错必纠”作为备案审查的一个极为重要的环节，表明不合宪、不合法的规范性文件必须得到有效纠正。《法规规章备案审查条例》规定，不同层级制定的规范性文件，分别报送不同的备案审查机关予以备案。地方性法规同行政法规相抵触的，依法由国务院备案审查工作机构“移送”全国人大常委会工作机构研究处理 ，以维护《宪法》法律权威和国家法治统一。备案审查所要解决的最基本的问题是符合《宪法》原则，任何地方法规不得与《宪法》原则相抵触，必须把符合《宪法》作为判断合法与否的最终标准，尤其要从加强《宪法》监督的视角予以阐释。《宪法》和《立法法》都把“相抵触”作为合宪性审查的判断标准，这就构成了我国合宪性审查制度的规范依据。“抵触标准”通常被认为是一项关于规则内容的审查标准，但由于“相抵触”的情形无法被精准识别，这在一定程度上阻碍了合法性审查工作的推进及备案审查制度功能的发挥。为此2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条，将“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”列为规范性文件不合法情形之一，并且与“超越职权（授权）”“没有上位法依据”等相并列。这就需要从语义和逻辑上，对《宪法》规定、《宪法》原则和《宪法》精神所涵盖的内容作出“宪法阐释”抑或“宪法说理”。无论是立法权还是司法权的正确行使，都必须符合“正当性”原则要求。

判断是否符合正当性的标准之一，就是看是否符合法律规定的“比例原则”。“比例原则”对公权力行为规制的作用，是通过审查和衡量公民权利与公共利益实现的。全国人大常委会法工委在《立法法》释义中指出，对于《宪法》规定的公民的基本权利，无论是法律、法规还是政府规章，都不得任意加以限制和剥夺，如果不适当地限制抑或剥夺《宪法》规定的公民基本权利，就是同《宪法》相抵触。这个释义正好体现了比例原则的精神。鉴于在法律草案审议过程中的合宪性认识，实质上属于合宪性审查问题，法律违宪是违宪审查中最核心、最突出的问题。因而未来必须充分认识备案审查在《宪法》实施和《宪法》监督中的地位，推动对各层级法律法规的合宪性审查。建议全国人大及其常委会在总结备案审查工作实践经验的基础上，尽快制定出台国家《备案审查法》，为备案审查制度提供更加明晰的指导和准则。

二、地方备案审查维护法制统一和公民基本权利

（一）备案审查维护国家法制统一原则

维护国家法制统一是开展备案审查工作的一条重要原则。从制度功能上看，备案审查依据法律中既定的“效力位阶”和“审查标准”，对地方制定和实施的规范性文件进行合法性和合宪性审查，确实可以有效地保证法律体系内部的协调性，保证下位法服从上位法，并且能够最终统一于《宪法》规范体系的这个最高法。实施“法制统一”原则的模式，是现代法治国家的共同追求，是保障国家政治制度、法律制度统一的制度模式。就我国而言，无论是新中国建立之初，还是全方位改革开放之后，一直都十分重视国家法制统一。

 “宪法至上”是保证国家立法统一性的根本要求，对“权力制约和监督” 是维护法制统一的制度基础，“人权保障”是贯彻法制统一原则的根本价值依归。地方执法机关及其执法人员切忌“凭经验办案”“想当然执法”。执法办案有时候确实需要凭借一些经验予以突破，但依然要进行小心求证，以证据来证明事实，必须保证执法程序的合法性和正当性。关于备案审查的结果是否产生溯及力的问题，不仅关系到备案审查制度的实效性，而且关系到未来备案审查工作能否顺利开展的问题。尽管法律规定对违宪的规范性文件可以“宣告无效”，但到底是自始无效？还是自宣告之日起无效？这实质上涉及到对无效判决溯及力的理解问题。备案审查最严重的结果是宣告“撤销”，未来有必要在备案审查程序中，对“撤销决定”的溯及力予以专门规定。

备案审查制度还需要与其他《宪法》监督机制相衔接，党的二十届三中全会提出“健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，完善监督法及其实施机制”。监督权是《宪法》赋予人大的一项重要职权，《监督法》是各级人大常委会行使监督权的重要法律依据，界定了人大监督在党和国家监督体系中的定位，合理规范了人大监督方式和行为准则，科学设置了有利于增强人大监督实效的机制和措施。备案审查是对立法程序和立法质量进行监督的重要机制，质询、执法检查、听取和审议工作报告等，组成了对法律法规实施执行的监督机制。备案审查制度还应当与其他《宪法》监督机制相衔接，尽量在互动与贯通的过程中，促进审查方与被审查方之间的有效沟通，实现缓解备案审查面对的压力，强化备案审查的审慎性与科学性。

（二）开展备案审查要保障公民基本权利

备案审查是为保障公民基本权利设立的一项重要制度。为依法保障公民基本权利、规范公权力有序运行，全国人大及其常委会通过实施备案审查制度，激活规范性文件的合宪性审查，为公民基本权利的实现提供了新的制度保障。备案审查制度分为“备案”与“审查”两大部分，《宪法》对地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例，报全国人大常委会备案进行了规定；《立法法》和《监督法》对其他规范性文件的备案程序也作了相关规定。我国备案审查工作的开展，经历了从“尚未完全落实”到“实现有件必备”的快速发展过程。譬如，为切实减轻基层负担，自2020年起实现了地方性法规“一键”电子报备，实现了从“加快完善全国统一的备案审查信息平台”到“建成全国统一的备案审查信息平台”的跨越。

在保障公民批评建议权行使方面，由于创新工作方式，公民行使批评建议权的积极性持续上升，通过提出审查建议行使批评建议权已成常态。公民提出的审查建议，属于全国人大常委会审查范围的占比不断提升表明，公民行使批评建议权的能力在不断增强。备案审查功能定位凸显实现人权保障功能，《宪法》第三十三条第三款规定“国家尊重和保障人权”，从根本法上对人权进行法律保障。与此同时，有权依法开展备案审查的机关，依据备案审查的合宪性、合法性以及适当性审查标准的适用，保障公民、法人和其他组织的合法权益。法律是保护公民合法权益的重要武器，面对自己的合法权益被侵犯，如果因惧怕、无知或因拖延而选择忍气吞声，这无疑会助长不法行为者的嚣张气焰，受害的公民应当大胆地依法维权。法律赋予公民的权利包括财产权、人身权、名誉权等，一旦这些不容侵犯的权利受损，无论加害者是公民、法人组织抑或国家权力机关，受害者都必须义无反顾地用法律武器捍卫自己的尊严和利益。不及时选择依法维权，不仅是对自己权益的放弃，更是对社会正义的漠视。只有当所有公民都能够勇敢地站出来依法维权，才能共同营造一个法治、公正、和谐的社会环境。

公民基本权利基础是防御性的，人们通常所说的“保护义务”，首先是指国家权力机关保护公民免受第三方侵害的义务，其对应的义务是国家的积极作为义务，其中就包括基本权利保护义务。法治是人权最有效的保障举措，合宪性、涉宪性案例的主要提出者是公民，公民可以通过诸如提出审查建议、信访等诸多途径和方式积极维护自己的权利，相关部门在收到相关公民建议信件后，应当依法履行法定职责，维护法治的统一和公民合法利益。由于过去和当下备案审查案例说法说理较弱，不利于备案审查决定公信力的形成。未来既要培养公民通过备案审查维护自身合法权益的能力，又要提高备案审查工作质量、强化审查说法说理功能。为维护法律权威和备案审查工作的公信力，建议最高人民法院和最高人民检察院与典型案例发布制度相结合，对选取的案例进行充分说法说理。

（三）完善备案审查的行政处罚和刑事处罚衔接机制

法治的基础在于法律能够提供公平的规则和公正的救济。行政执法作为法律实施的关键环节，承担着将抽象法律规范转化为具体社会秩序的重要职责和使命，共同维系着行政权的合法性与正当性。行政执法机关和执法人员在执法过程中，需要兼顾程序正义和实体正义，在实践中着力追求和实现二者动态平衡，是检验法治政府建设成效的一项重要标准。《行政处罚法》第五十四条第二款规定，“符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”国务院印发的《国务院关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》强调，要建立健全立案制度、完善立案标准，对违反行政管理秩序的行为，按规定及时立案并严格遵守办案时限要求，确保案件得到及时有效查处。

“事先告知”是行政处罚决定正确作出、处罚程序合法的重要条件，既是对当事人享有权利的充分珍重，也是实现实体合法的根本保证。行政处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销许可证等；处罚的幅度依违法情节、后果等予以确定。在治安管理处罚案件中，执法人员必须严格遵循《治安管理处罚法》规定的调查、决定、执行程序，调查时执法人员不少于两人并出示证件；决定处罚前告知当事人事实、理由、依据及享有的权利；执行时按规定送达“处罚决定书”。对于符合主动认罪认罚、主动退赃和有重大立功表现的犯罪嫌疑人，监察机关经法定审批程序后，可以在移送起诉时提出从宽处罚的建议。监察从宽处罚建议作为一种“监察文书”，是对“量刑”的建议，司法机关原则上应当采纳。法治行政的核心在于保持法律对司法行政的控制，司法行政程序的基本功能体现为对司法行政行为的规范和制约，司法行政程序最重要的价值就是确保实体公正。

“司法为民”是我国司法体系的核心理念之一，目的在于通过司法活动维护人民群众的合法权益，回应人民群众的司法需求，保障社会公平正义、推动社会和谐稳定。“司法为民”的核心在于司法公正，法律需要每一个人的遵守，一旦法律变成了某些人操控的工具，司法就会成为某些权力拥有者的附庸，公平正义便无从谈起，国家法治安全必将受到严重的威胁。司法机关必须彻底摆脱“地方保护主义”和地方权势的干预，确保司法裁判的独立性和公正性。必须依法对枉法裁判者进行严厉地打击，不仅要打击违法涉事的法官，更应当追究主管领导者的责任，司法部门的领导绝对不可以成为枉法裁判的保护伞。

党的二十届三中全会提出“建立轻微犯罪记录封存制度”，为有效治理轻微犯罪提供契机。轻微犯罪的犯罪记录如果不及时采取封存措施，已经刑满释放、受过刑事处罚的人正常的求职、求学、生活会因此受阻，就会导致受过刑事处罚的人改过自新后复归社会变得很困难。《行政处罚法》第三十三条规定，对于违法行为轻微并且能够及时改正的，“不予行政处罚”。但是执法人员普遍对适用这类规定持谨慎态度，甚至存在“不敢适用”的严重问题。造成这种困境的根本原因，是执法人员风险规避心理在作怪，对“问责压力”与“责任倒查”心存畏惧。要建立健全容错机制，可以将“轻罚免罚适用率”“当事人满意度”纳入考核体系，对依法适用轻罚免罚但引发争议的案件，经评估后免除执法人员责任。党的二十届三中全会决定强调“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。”这与党的十八届三中全会提出的“完善行政执法与刑事司法衔接机制”相比较，表述方式上的变化表明“行刑衔接制度”在顶层设计层面，已经由过去那种单一的“正向衔接”维度，转变为闭环结构的“正向衔接+反向衔接”维度，加强“行刑反向衔接”是贯通行政处罚和刑事处罚的关键所在。在2024年全国检察机关办理的15.9万件行政检察监督案件中，属于行政执法和刑事司法反向衔接案件就有9.5万件。推进高质效办好行刑反向衔接案件，有赖于进一步完善备案审查的行政处罚和刑事处罚衔接制度，构建规范有序、严密高效的行刑反向衔接机制。依据有关法律法规规定，行刑反向衔接工作主要由行政检察机关牵头负责，规范有序推进行刑反向衔接工作，是检察机关强化行政检察监督职能的集中体现。要通过司法备案审查建立健全司法监督体系，确保纪检监察机关能够有效发现并解决司法腐败问题，避免循环性沉默和体制性推诿扯皮。对司法系统中的失职、失责和渎职行为，必须依法依规严肃追责，确保司法机关始终保持刚正不阿、清正廉洁的形象。

（四）坚决遏制地方趋利性执法司法行为

健全以“罚缴分离”“收支两条线”为核心的罚没收入管理制度。法律设定罚款罚金、没收等制裁手段，目的在于从经济层面遏制震慑潜在违法者，增强执法维护法律权威和公共秩序的能力。但罚没收入的异常增长可能与趋利执法有关，说明个别地方的执法活动可能存在背离执法宗旨的问题。有少数地方的罚没收入统一上缴省级财政专户后，又再按照比例返还办案机关所在地进行分配，其中有一部分返还给了办案机关，甚至有个别执法机关通过制定内部绩效考核机制来激发执法人员的所谓“积极性”，于是就形成了趋利执法的传导链条。这不仅侵害了相对人的合法权益，更是对法律秩序与营商环境的破坏，直接和间接地威胁经济社会的健康发展。为此司法部公布《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》，确立了日常监督、专项监督、重点监督等三大监督方式及其应用场景，同时明确了资格确认评审、法规执行情况评估、案卷评查、满意度测评、绩效考核评议等五种监督措施，必将极大地促进监督资源的合理配置、监督效能的全面提升。

2025年1月13日在全国高级法院院长会议上，最高人民法院把“司法服务保障高质量发展”作为重点工作部署，强调要从畅通国内大循环、构建全国统一大市场的战略高度，深刻认识“趋利性执法司法”的严重危害，在审判执行工作中要坚决克服地方保护主义，严防“趋利性执法司法”。2025年2月18日，最高检相关负责人“在服务大局中贡献检察力量”新闻发布会上，严厉抨击“趋利性执法司法”行为， 强调检察机关始终要将监督纠正“趋利性执法司法”问题，作为法治化营商环境建设的重中之重。2025年李强总理的《政府工作报告》和最高人民法院报告、最高人民检察院报告，都强调要斩断逐利执法的利益链，坚决防止违规异地执法和趋利性执法。

国务院在2024年12月举行第十一次专题学习时强调，要以新修正的《行政处罚法》实施为标志和契机，结合备案审查工作高度重视罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，促使趋利执法现象得到根本性遏制。一些地方出现的趋利性执法现象存在多重成因，对其治理要按照党的二十届三中全会精神，贯彻系统改革、问题意识思维。要从公共财政制度入手，完善罚没收入管理制度，消除趋利执法的经济动因，消除隐性的罚没收入分成制度。一要全方位健全行政执法裁量基准，加强对执法行为本身的法律约束，加大规则供给的力度，确保执法行为的可预见性。二要杜绝将罚没收入与执法经费直接或者变相挂钩的做法，确保罚没收入与执法人员的绩效评价脱钩，对下达或者变相下达“罚款指标”的做法必须严肃问责。三要完善跨区域执法的管辖规则，通过持续完善中央政府管辖职责，建立跨区域执法的指定、审批机制等来解决实践中多头管辖的情况。四要加强对大额罚没决定的程序规范，近年来有的地方甚至超越了相关的刑事罚金，这类决定由行政机关单方决定，司法机关只在事后依当事人起诉而进行审查监督，难以形成有效的监督制约机制。随着社会治理任务日益复杂繁重，异地执法现象凸显，没有本地执法依据和必要授权的违规异地执法情况，已经引发社会各界的广泛关注和对执法正义的深刻反思，必须从制度上消除违规异地执法的趋利冲动和空间。未来有必要引入力度更大的正当程序予以保障，可以探索在大额罚没领域，建立由行政机关向法院申请，法院最终确定罚没数额的程序。

三、完善备案审查与地方立法执法相一致的举措

（一）深化行政执法体制改革、健全行政执法监督体制机制

交叉执行是执行领域符合中国本土实践的重要改革举措。政府所做的每一件事情都必须于法有据，自觉做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，根据法律政策履行职责和义务。“法定职责”是指法律法规等具有法律效力的规范性文件，赋予特定主体必须履行的责任和义务。譬如，政府行政机关的执法权、执行权都是法律赋予的，行政机关只能在法律规定的实体及程序范围内行使职权。权责统一是行政权力的本质属性，行政机关在接受授权的同时，也必然接受相应的义务、职责和责任。地方行政执法必须依据行政职责遵循职权法定原则：（1）职责依法设定：是职权法定原则的核心。依据法律、行政法规以及其他规范性文件规定的规定，在法律规定的范围内设置行政职责。（2）通过法律法规、行政决定进行授权。有关行政主体将某些行政权授权给具有管理公共事务职能的组织，必须通过法律法规的形式进行授权。（3）在法律允许的前提下，具有行政职权的行政主体往往委托另外的组织以委托方的名义实施该职权，委托的法律依据可以是法律、法规、规章，但是委托法必须和设定法相一致。2025年3月李强总理在《政府工作报告》中，批评有些地方“工作协调配合不够，有的政策落地偏慢、效果不及预期”；更让群众反感的是服务观念不强、办事效率不高，以及领导干部“乱作为、不作为、不善为”，强调“政府效能和依法行政能力有待提升”。党的二十届三中全会决定提出要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”，健全法律面前人人平等保障机制，维护社会公平正义。譬如，交叉执行是司法系统贯彻落实党的二十届三中全会深化审执分离改革决定的标志性举措，契合深刻的执行规律、彰显务实的尽责履职、发挥突出的专业优势、体现显著的创新思维。

全面推进地方执法机构交叉执行，需要依据法律法规或规章的具体规定，处理好依职权执行与尊重当事人意愿的关系、交叉执行案件数据真实性与考核科学性的关系、交叉执行成本与收益的关系、追责与激励的关系、加大宣传力度与舆情风险防控的关系、交叉执行案件数量与执行力量配备的关系。“确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。

新时代交叉执行工作并不是解决一时一地问题的权宜之计，而是推进审执分离改革和执行体制改革的重要手段，是解决人民群众急、难、愁、盼问题的重要抓手。未来要切实加强对交叉执行的统筹指导，加强交叉执行组织领导，采取分类施策、重点适用指令、提级等方式，健全交叉执行监督考核机制，确保交叉执行衔接有序，最大限度激发交叉执行效能。

（二）健全相互衔接、相互制约的公正司法体制

司法是国家治理体系的基石和社会公平正义的最后一道防线。司法执法与行政执法具有异曲同工的作用，司法执法与行政执法必须形成配合默契、相互衔接、相互制约的体制机制。在行政机关日常执法过程中，行政程序瑕疵和程序违法现象时有发生，事实上给公民权益和社会秩序带来一定程度的负面影响。行政程序瑕疵是指行政行为在程序上存在不符合法定要求，但不足以构成程序违法的情形。行政程序违法则是指行政行为在程序上违反了法律、法规的明确规定，导致行政行为无效或可撤销。当公权力的运行背离了“依法治国”的方向，当公民穷尽一切合法途径表达诉求却得不到回应时，司法的公平正义就成为最后一道防线。然而在一些地方法院出现的“程序空转”，正义被拖延、公平被掩埋，上级法院对下级法院的错误裁判不予纠正，下级法院因缺乏监督而更加肆无忌惮地滥用裁判权，这种现象导致大量有理有据的当事人陷入司法困局。“程序空转”不仅让正义迟到，更让正义最终失去民心，可以说这是司法腐败的典型表现。

司法腐败的背后是监督体系的失效，集体沉默的背后是权力沉默的循环。公平正义不能沉默，法治社会需要更多的声音。为此，就要按照司法备案审查的规范要求，进一步明晰案件审查与法制审核的区别与联系，由于案件审查与法制审核目的、主体、内容不同，因而案件审查要注意事实全面、证据真实和定性准确；法制审核要关注程序严格和法律适用精准。进一步完善监察机关与公安机关相互配合的衔接机制，完善审判机关与执行机关的配合衔接机制，强化检察机关和公安机关互涉案件的配合，尤其是要加强公安机关对调查措施的配合。审判机关应当做到“以事实为根据，以法律为准绳”，提升判处刑罚的精准性；执行机关应当将执行刑罚情况及时通报给审判机关，以便审判机关依法、依条件作出减刑、假释等裁定。

为保证严格依法执法，外单位人员通常不能成为本单位执法人员，除非有行政委托关系。《行政处罚法》第二十条规定，“行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”只有在存在合法有效的“行政委托”关系的情况下，外单位人员才可为本单位执法。没有法律规定的绝对不能委托，但有了法律规定不等于就可以进行委托，它必须真正出于行政管理的需要，即不委托便无法有效实现行政管理的目标才行。公务员管理有《公务员法》及相关配套实施办法，事业人员有《事业单位人员管理条例》及相关配套实施办法；编外人员人事关系由事业单位本单位、人才交流中心管理或第三方代为管理，一般按《劳动合同法》规定协调。党的二十届三中全会《决定》强调，要“规范警务辅助人员管理制度” 。在一般情况下，不能把编外人员视为行政执法人员。编外人员在符合一定条件下，可以在一定范围内协助执法，但无论如何不能让编外人员独立执法。

（三）地方政府纵向协同是市域社会治理的重要抓手

增强市域社会治理能力是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要保证。一些地方人大及其常委会在备案审查实践中，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的有关规定，以“乡镇人大主席团”和“街道人大工委”为备案审查单位，对乡镇、街道印发的规范性文件实施备案审查，纠正其中不适当的内容。之所以要开展对乡镇、街道规范性文件备案审查工作，是因为一些乡镇、街道违法设定行政处罚、行政强制，致使公民权益受到损害。

对乡镇、街道规范性文件开展人大监督并及时纠错，有利于遏制乡镇、街道依靠“红头文件”乱作为，也是“最后一公里”发挥人大监督作用的重要手段。但是值得高度注意的是乡镇人大主席团并不是乡镇人大的常设机关，乡镇人大主席团和街道人大工委也不是同类机构，而且两者均无法行使监督权。聘用临时行政工作人员参与地方政府治理实践由来已久，不仅经济欠发达地区与经济发达地区乡镇政府的临聘行政工作人员规模存在差异，即使同处经济发达地区乡镇政府的临聘行政工作人员规模也存在较大差异，乡镇政府的科层化能力和水平是影响乡镇政府临聘行政工作人员规模的关键变量。即是说乡镇政府的科层化水平越高，乡镇人事配置关系就越趋于刚性化。

地方政府临时工与正式工作人员并存共生的局面，塑造了地方政府“混合型”的科层组织形态，即在行政村参与治理工作的临聘行政工作人员，成为乡镇政府的实际执行岗位层级，而有编制的乡镇普通干部则成为他们的实质管理者。党的二十大报告要求：“健全城乡社区治理体系”“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”“城乡社区治理体系”和“市域社会治理体系”具有内在的一致性，完善市域社会治理体系有利于健全城乡社区治理体系。而完善市域社会治理体系的现实基础，又需要从规范使用聘用临时行政工作人员入手，实现基层政府人与事的连接和合理匹配。2023年修订的《治安管理处罚法》有一个突出亮点，就是扩充了社会治安违法行为的范围，契合了整体治安形势的快速变化，呈现为一种积极介入社会、防控社会风险、形塑社会秩序的姿态。但如果借机无序扩张治安违法行为的范围，就会冲破法治的边界侵犯公民个人的权利。违法行为扩充必须遵循相关的法治原则，确证公权力干预个人权利的正当性基础，明确治安违法行为扩充的正当性依据。最高人民法院要求对所有执法人员一体推进政治素质、业务素质、职业道德素质建设，把对违法办案人员的追责追偿落到实处。

为推进市域社会治理和城乡社区治理全面深化改革，中央政法委印发《全国市域社会治理现代化试点工作指引》，明确市域社会治理现代化试点政策内容，涉及政治安全、社会风险防控、社会矛盾化解、网络安全以及社会心理服务体系建设等多项细化内容，执行主体覆盖党政诸多专业职能部门，治理对象包括政府、企事业单位、社会组织在内的多元社会主体。依据对法规文件和政府绩效备案审查的要求，全方位推动市域社会治理现代化，未来仅仅依靠政法系统的纵向协同是远远不够的，必须仰赖于地方各级党政职能部门协同联动才行。从一定意义上说，地方政府纵向协同是市域社会治理的重要抓手，市域社会治理纵向协同逻辑可以被视为不同主体结合本部门诉求，建构和调整政府协同关系的标准。

（四）推进地方执法巡视巡察监督具体化、精准化、常态化

巡视是党中央加强党内自身监督的战略性制度安排。综合行政执法改革是对行政处罚权、检查权、强制权等职责的综合与集中，包括对有关执法机构、职责和人员等方面的整合。因而综合行政执法改革涉及编制管理的历史承袭性、职责调整的现实动态性和机构人员划转的利益复杂性，是对改革中现实问题的有力解释和改革政策执行的学理阐释。综合行政执法改革政策执行既是改革任务推进的过程，也是将制度优势转化为治理效能的过程，既体现了机构重组、职责整合和编制人员划转，又体现了改革政策的中央统筹与地方分级推进、顶层政策口径与基层政策操作创新的有机衔接。

推进改革要因地制宜地研究综合行政执法政策落地实施，通过系统分析总结政策试点单位的成功做法，不断归纳提炼政策试点单位的“典型经验”，严格把控改革政策实施过程中的社会风险。根据中央综合行政执法改革方案，“设区的市与市辖区原则上只设一个执法层级”，这就意味着将执法层级设在区级，市级仅组建了执法稽查机构，主要负责执法监督指导和组织协调，不再承担日常执法任务。中央的改革要求是“属地管理、重心下移”，对地方综合行政执法改革的落地实施情况和实际效果，必须有计划有目的地加强巡视督查工作。

巡视监督是党章赋予的重要职责，《中国共产党章程》第十四条专门对巡视制度作出规定。党的各级巡视组都代表着上级党组织对所管理的党组织开展的政治巡视、政治监督。监督是治理的有机组成部分，是权力正确运行的保证。在二十届中央纪委四次全会上，习近平着重强调推进政治监督具体化、精准化、常态化的重要性。指出要通过巡视巡察监督，督促各级党组织和党员干部自觉担负起具体部门职能责任、个人岗位责任和工作责任。在部门职能责任方面，要查看被巡视巡察党组织是否认真履行本部门的工作职责，是否存在推诿扯皮、敷衍塞责等问题；在个人岗位责任方面，要查看党员干部是否认真履行自己的岗位职责，是否存在失职渎职、不作为乱作为等问题；在工作责任方面，要查看被巡视巡察党组织和党员干部是否认真落实各项工作任务，是否存在工作落实不到位、工作效率低下等问题。

推进巡视巡察监督精准化的关键，是要精准发现问题和精准解决问题。巡视巡察监督要发挥联系群众的桥梁纽带作用，坚持深入基层倾听民声，与群众面对面了解情况，广泛收集民情民意；要坚持问题导向，精准发现存在的问题，加强对整改效果的评估和验收，对整改不力、敷衍整改的，要严肃追究责任，确保巡视巡察整改取得实效。要加强巡视巡察成果的运用，将巡视巡察成果与干部考核评价、选拔任用、奖惩激励等挂钩，形成有效的激励约束机制。2025年1月举行的全国检察长会议强调，2025年全国各级检察机关要依法加大对执法不严、司法不公突出问题监督纠正力度。各级检察机关要全面加强对立案、侦查、审判、执行等活动法律监督，加强与公安机关的协调配合，推动形成清理和防止刑事“挂案”的常态化机制。党中央决定从2025年3月“全国两会”结束到7月底，在全党深入开展“贯彻中央八项规定”精神学习教育，把中央八项规定作为铁规矩，力戒官僚主义、形式主义，始终坚持零容忍，严肃查处顶风违纪、隐形变异的“四风”问题。